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Tendencias en Foco nº7. La cooperación internacional en los programas de formación para el trabajo de jóvenes en América Latina

Este artículo de Claudia Jacinto y Javier Lasida resume los principales lineamientos y tendencias de la cooperación internacional (CI) en los programas de formación para el trabajo de jóvenes desempleados y/o en situación de pobreza en América Latina.

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Este artículo [1] resume los principales lineamientos y tendencias de la cooperación internacional (CI) en los programas de formación para el trabajo de jóvenes desempleados y/o en situación de pobreza en América Latina. Se examinan los actores, las modalidades de cooperación, los lineamientos estratégicos a veces diversos de los donantes y las perspectivas de la formación que han dominado las acciones.

Los actores de la cooperación en formación para el trabajo de jóvenes

Muchos de los actores de la cooperación que intervienen en otras regiones, están presentes en América Latina. En el terreno de las donaciones, organismos estatales de países donantes, actúan de múltiples formas, si bien en la mayoría de los casos lo hacen a través de agencias bilaterales como la Agencia de Cooperación Técnica Alemana (GTZ), la Agencia Suiza para la Cooperación y el Desarrollo (COSUDE), la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECID) y otras; organismos multilaterales como el Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN) y organismos internacionales como la Organización de Estados Iberoamericanos (OEI), la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO). También los actores privados, incluyendo tanto las iglesias (especialmente la católica) como diverso tipo de organizaciones no gubernamentales (ONGs), fundaciones y empresas, que realizan cooperación actuando con sus propios fondos así como administrando financiamiento bilateral y multilateral. Entre los organismos multilaterales que brindan créditos, los más activos son el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial. Como es obvio, no todos estos actores han tenido las mismas perspectivas y enfoques, ni se caracterizan por impulsar el mismo tipo de relaciones entre donantes y donatarios. Sin embargo, en años recientes, desde la Declaración de París, se evidencian mayores esfuerzos de cooperación entre las Agencias.

Asimismo, América Latina tiene larga historia en cooperación horizontal entre organizaciones similares de distintos países. Un ejemplo pionero lo constituye el Movimiento Fe y Alegría, cuyos programas tienen como principales propósitos la promoción del intercambio y apoyo recíproco entre organizaciones de distintos países que actúan en la formación de jóvenes para el trabajo. Otro ejemplo actual es el programa Centro de Servicios para la Capacitación Laboral y el Desarrollo (CAPLAB) apoyado por COSUDE en Perú, que después de años de ejecución, consolidó un modelo a partir del cual realiza asistencia técnica en otros países de la región.

Los principales destinatarios de la cooperación internacional, cuando se trata de créditos, son obviamente los organismos estatales de los países de carácter nacional, los Ministerios de Trabajo, de Desarrollo Social y los de Educación, a los que se agregan los Institutos de Formación Profesional y los Institutos de la Juventud. Muchas de las donaciones están dirigidas a ONGs de desarrollo. En una etapa reciente, los gobiernos locales comenzaron a adquirir protagonismo creciente como destinatarios de la cooperación internacional.

Es interesante marcar que algunos proyectos han creado nuevos actores, como redes regionales o incluso servicios de formación y orientación, que pasaron a formar parte de las políticas públicas. Por ejemplo, un programa apoyado por AECID en Centroamérica, acordó una Norma Técnica Regional de Competencia Laboral referida al Formador de Formación Profesional.

Respecto de las modalidades de cooperación, el apoyo económico a proyectos es un componente común que se realiza a través de diferentes procedimientos. En algunos casos, se trata de concursos de propuestas. En otros casos, se selecciona a la institución u organización responsable del proyecto. Los fondos se dirigen a componentes muy diversos, desde la propia capacitación y el equipo técnico a cargo, hasta insumos y equipamiento; también a monitoreo y evaluación. La asistencia técnica vinculada a la transmisión de un know how constituye una modalidad presente en la mayoría de los proyectos. Otras modalidades de cooperación son: el desarrollo de materiales, la promoción de redes, la conformación de bases de datos, seminarios, encuentros u otras acciones de intercambio entre las instituciones y organizaciones.

Actualmente, resulta evidente la intención de construir en forma conjunta modelos de intervención, que atiendan a las particularidades de los países, con énfasis en el impacto sobre las políticas públicas y la institucionalidad del propio país. Los proyectos “regionales” suelen proponer un modelo de intervención básico que plantean como una práctica recomendable, para luego adaptarlo con el donatario.

Cambios en las perspectivas de la cooperación

Durante la presente década, la adopción de la perspectiva compartida en los objetivos del milenio y otras iniciativas internacionales, y la evaluación de los propios límites de los proyectos apoyados anteriormente, llevaron a revisiones en los enfoques de la cooperación. Actualmente, se suelen privilegiar abordajes más amplios, que se proponen influir globalmente sobre el desarrollo sostenible y la reducción de la pobreza. Respecto a la formación en sí, tienden a enfatizarse las perspectivas de “sistema de formación”, aprendizaje para toda la vida, y calidad institucional. De un modo sintético, pueden señalarse los siguientes énfasis:

  • Enfoques holísticos o globales de la formación para el trabajo, apoyo a un sector y al sistema de formación como un todo. Los programas dan un lugar central al diálogo entre actores públicos y privados, no sólo en la formación para el empleo, sino también otros actores sectoriales complementarios (salud, desarrollo local, etc.), y/o a los marcos legales de la formación para el trabajo.
  • Impacto en las políticas públicas. Se instala como un propósito central de la CI, sea por la implementación de nuevos modelos de intervención pública, o por el fortalecimiento o el mejoramiento de la calidad de los servicios existentes.
  • Sustentabilidad de las estrategias. Se enfatiza que las iniciativas deben prever desde un comienzo cómo serán sostenibles a futuro, incorporándose a las políticas públicas, desarrollando otras fuentes de financiamiento u otras estrategias.
  • Desarrollo y fortalecimiento institucional. Proyectos recientes están utilizando modelos y metodologías de mejoramiento de la calidad institucional, a partir de criterios estandarizados.
  • Desarrollo sustentable. Algunos proyectos ponen particular énfasis a la participación social y a las estrategias de “empoderamiento” para salir de la pobreza. Es uno de los focos de los lineamientos adoptados por ejemplo por COSUDE. Teniendo como objetivo contribuir a la reducción de la pobreza y promover un desarrollo equitativo, se concentra en tres prioridades temáticas: el desarrollo de las micro, pequeñas y medianas empresas, la gobernabilidad local y el acceso a servicios públicos a nivel local

Los enfoques de la cooperación en los programas dirigidos a jóvenes desempleados

Con respecto a los enfoques de la cooperación en los proyectos dirigidos a jóvenes desempleados, se ha ido pasando de micro-proyectos que se planteaban desarrollar estrategias innovadoras ad hoc, al fortalecimiento de la institucionalidad permanente, o incluso a la promoción de nuevas alianzas. Entre las primeras intervenciones de la cooperación en la región podrían considerarse las realizadas desde hace varias décadas por movimientos de carácter religioso. Algunas agencias adquirieron presencia en programas de capacitación laboral de jóvenes a través del financiamiento de ONGs, en la época de las dictaduras en varios países.

Ya en los años ochenta y noventa, se produjo un fuerte incremento en la escala de los proyectos, algunos de los cuales llegaron a tener alcances nacionales y masivos. Estos proyectos se enmarcaron en la necesidad de dar respuestas formativas al creciente número de jóvenes desempleados, producto de la crisis del empleo y aumento de la informalidad en la región

En rasgos generales, pueden distinguirse, dos grandes aproximaciones en los proyectos con CI dirigidos a jóvenes desempleados: a) formación orientada a oportunidades concretas en el sector formal; b) otro tipo de programas son los considerados “sociales”, vinculados no ya a políticas de empleo sino programas sociales de lucha contra la pobreza y/o destinados a las poblaciones en situación de mayor vulnerabilidad o en el sector informal urbano y rural.

Dentro de la primera orientación, se ubican los grandes proyectos de capacitación laboral basados en el enfoque “demand driven“, apoyados por créditos de las agencias multilaterales, especialmente el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). En esta etapa aparecen en la escena de la formación los Ministerios de Trabajo, que se constituyen en nuevos ejecutores de la formación. Los centros de formación debían ofrecer un curso orientado a la inserción en el mercado formal, con prácticas laborales en lugares de trabajo, siendo también responsables de asistir a los jóvenes en la búsqueda de empleo [2].

Dentro de la segunda orientación, solió tratarse de cursos efectuados en las comunidades, dirigidos a dar una fuente de ingresos a sectores pobres, en algunos casos intentando insertarse en modelos de desarrollo sostenible pero también en muchos casos de cursos aislados en locales comunitarios, destinados a ocupaciones informales de baja productividad. Si bien este último circuito puede ser relevante para brindar a las personas herramientas útiles para su vida productiva, la baja calidad formativa (en relación a los parámetros de mayor productividad y competitividad) así como su desarticulación con otras instancias formativas, no necesariamente contribuyen a los objetivos del aprendizaje para toda la vida y el empleo decente.

En suma, si bien la CI aportó en innovaciones en los enfoques de la capacitación, el apoyo a proyectos puntuales, con lógicas diversas, y debilidades en la sustentabilidad, no contribuyó sustantivamente a mejorar el paralelismo y desarticulación de la oferta.

Algunas innovaciones en los enfoques pedagógicos de la capacitación laboral de jóvenes vinculados a la CI

Desde hace ya al menos 15 años se ha ido instalando la importancia de la capacitación “en el trabajo”, introduciéndose prácticas laborales o pasantías. Al mismo tiempo, se incluyen cada vez más módulos de desarrollo de competencias socio-laborales, y orientación en la búsqueda de empleo. También se incorpora con mayor asiduidad componentes “post-formación”, en particular orientación y acompañamiento durante el proceso de búsqueda de empleo y de inserción laboral.

Respecto a los diseños curriculares, han venido ganando terreno los enfoques de diseño basados en competencias. Algunos programas con financiamiento de la CI se han orientado a organizar sistemas nacionales que involucran a diversos actores del mundo del trabajo y de la formación, incluyendo formación, certificación, validación y evaluación de competencias. Pero, solo en pocos países de la región existen sistemas que certifican las competencias laborales.

Finalmente, atendiendo a los altos niveles de informalidad del mercado laboral en los países de la región, algunos proyectos orientan la formación a la organización de emprendimientos, incluyendo la asistencia técnica posterior y los apoyos económico-financieros. Los enfoques más integrales al respecto plantean la necesidad de actuar desde el desarrollo local, y también sobre la legislación y los circuitos de vinculación con programas de desarrollo para acercar los emprendimientos al mercado formal.

Algunos interrogantes para el debate sobre la CI en los programas dirigidos a jóvenes desempleados

Reconocido el viraje de la CI hacia perspectivas más amplias y complejas, se proponen algunos ejes de reflexión y debate.

a. Hasta qué punto los lineamientos más integrales y holísticos se reflejan en las acciones concretas llevadas adelante? Al respecto, es preciso promover más investigación comparativa, para aseverar el alcance y resultados a partir de las nuevas perspectivas.

b. Dada la acumulación respecto a innovaciones pedagógicas y enfoques de la propia capacitación ¿Por qué persisten acciones de formación puntual, que no se basan en adecuados diagnósticos de la situación de los jóvenes, ni incluyen módulos de competencias básicas y socio-profesionales, ni apoyos posteriores al propio curso?

c. ¿Se reconocen en la formulación e implementación de los programas la importancia de la gestión, y de las relaciones y diálogo entre los actores de la cooperación internacional, y los locales?

d. ¿Se han incorporado aprendizajes realizados respecto a las estrategias de evaluación y monitoreo que apoyen la participación de los propios actores al mismo tiempo que informan sobre el impacto de los proyectos?

e. ¿En qué medida los diagnósticos iniciales incluyen las complejidades de los procesos macro-sociales y también, las difíciles y largas transiciones entre educación y trabajo de los jóvenes de la región?

f. Finalmente, a pesar de los muchos esfuerzos que se han hecho, y de un viraje relevante de los lineamientos de la cooperación internacional; aún a pesar de que en los últimos años ha habido en la región un mejoramiento de algunos indicadores socio-económicos, también persisten y se agudizan las desigualdades. Una cuestión central a discutir es entonces: ¿Cómo puede optimizarse el aporte de la cooperación internacional dentro de las estrategias propias de desarrollo nacional, local, institucional y de los países?

[1] Este artículo se basa en el estudio efectuado por RedEtis a pedido del Working Group for International Cooperation in Skills Development, el cual es una red informal de agencias bilaterales y multilaterales involucradas en el tema del desarrollo de habilidades (skills development). En su secretariado tripartito participan la OIT, COSUDE y NORRAG. El secretariado está financiado por COSUDE y está ubicado en el Instituto Graduados de Estudios Internacionales y de Desarrollo en Ginebra, Suiza. Desde su fundación, ha organizado 12 reuniones internacionales y ha producido documentos de trabajo en los temas discutidos. Dichos documentos están disponibles en inglés y en francés en el sitio www.norrag.org/wg. RedEtis IIPE- UNESCO y el Working Group han organizado el seminario “El Rol de la Cooperación Internacional en la Educación y en la Formación para el Trabajo en América Latina” en la Sede Regional Buenos Aires de IIPE-UNESCO los días 14 y 15 de Mayo 2008.

[2] Este modelo caracterizó grandes programas en varios países, y se sigue aplicando en países como Uruguay, Perú, Chile, El Salvador y Colombia y otros programas de reconversión laboral, y más recientemente, de desarrollo de sistemas de competencias.

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