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Tendencias en Foco nº29. Formación Profesional y políticas públicas nacionales: Un cambio de paradigma

Pedro Daniel Weinberg realiza un minucioso balance de lo actuado desde las diferentes institucionalidades de la Formación Profesional (FP) y su articulación con las políticas públicas de la región.

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Fecha de Publicación:
1944 ... from above Autor James Vaughan

El propósito de este documento es registrar los aportes que se vienen efectuando desde las diferentes institucionalidades de la Formación Profesional (FP) en cuanto a la articulación de sus políticas, estrategias y programas en el marco de las políticas públicas nacionales de los países de América Latina y el Caribe. En particular se procurará presentar un balance de lo actuado en la materia así como presentar algunas de las líneas de actuación de este espacio que podrían ser consideradas en una agenda de discusiones regional, subregional y nacional; se tratará de precisar las políticas, estrategias y programas de FP necesarios para acompañar de manera más pertinente y oportuna los esfuerzos que las economías de la región vienen llevando a cabo en materia de la incorporación de inversión extranjera directa, la diversificación de la matriz productiva, la apuesta por la innovación, la expansión de las exportaciones y la modernización de la infraestructura–carreteras, transporte, telecomunicaciones, energía. Esto es: qué nuevos papeles debería jugar la FP en términos de la mejora de la empleabilidad de las personas dentro del marco del paradigma del Trabajo Decente impulsado por la OIT y sus Estados Miembros.

Chispas Autor Oleg Zaytsev

Foto: Chispas. Autor OlegZaytsev. Flickr / CC-BY-NC-ND-2.0

 

Lo que se procurará exponer en estas páginas es lo siguiente: durante las últimas décadas se ha asistido a un cambio de paradigma en la actuación de la FP en los países de la región; se ha pasado de una concepción de la misma basada como una modalidad alternativa dentro del esfuerzo educativo nacional a una concepción que la visualiza como un instrumento estratégico de las políticas públicas de desarrollo productivo, competitividad económica y equidad social. Se analizarán algunas fórmulas que se vienen adoptando en los últimos años y que demuestran una virtuosa articulación entre las políticas públicas nacionales y las políticas de formación de ellas derivadas en torno al crecimiento económico, al desarrollo productivo y a la integración social.

Desde sus orígenes, la FP orientó su accionar a partir de la convicción de que los destinos del desarrollo productivo de una nación impactan sobre la cantidad y calidad de los empleos que el mismo genera; y que el alcance y éxito de los programas formativos están condicionados por la forma en que son atendidos el desarrollo de las capacidades laborales que demanda el sector productivo –los empresarios y los trabajadores; en definitiva, una formación que alienta a la creación de más y mejores empleos, salarios dignos y mejores condiciones de trabajo es aquella que se desenvuelve apegada a dar respuesta a los requerimientos de un entorno productivo cada vez más diversificado y sofisticado, y una sociedad más inclusiva y equitativa.
En la actualidad existe un amplio consenso en cuanto a que la FP se ha convertido en un componente indispensable para ejecutar las políticas públicas de desarrollo productivo, competitividad y equidad social. Ello es así, pues se ha comprobado de manera fehaciente que el impacto de los programas de las entidades especializadas han alcanzado las metas trazadas para (a) mejorar los niveles de productividad y competitividad de las unidades productivas y los sectores económicos, (b) formar ciudadanos productivos con capacidad de aprender y evolucionar autónomamente en el mercado de trabajo, y (c) desarrollar en los participantes capacidades productivas, de gestión y de emprendimiento, además de las tradicionales calificaciones ocupacionales (habilidades, destrezas, conocimientos).
Una de las ideas fuerza que subyace a este documento es la convicción que la formación y desarrollo de los recursos humanos se ha convertido en un factor clave en términos de superar los bajos niveles de productividad y de competitividad de las economías de la región. Y en muchos casos, la carencia de esos recursos humanos calificados ha afectado negativamente las posibilidades de diversificar la matriz productiva, captar mayores inversiones, garantizar un crecimiento económico duradero y sustentable. Es evidente que la falta de mano de obra calificada no es el único factor que explica esta situación: algunas de las economías de los países de la región siguen mostrando una reducida capacidad de absorción del progreso tecnológico, una marcada debilidad para construir institucionalidades sólidas que articulen los diversos factores que operan en los procesos productivos, y una endeblez en las competencias de quienes están a cargo de la administración y gestión de las propias empresas, en particular las micro y pequeñas. En otras palabras, si se trata de generar un crecimiento económico más dinámico, continuado y sostenido, y a la vez menos volátil, la FP se constituye en la actualidad como una aliada de máxima relevancia para contribuir a los procesos de mejora de la productividad de las unidades productivas. Además, hay sobrada evidencia en que la FP no sólo se ha convertido en un elemento clave a la hora de poner en marcha las propuestas económicas y productivas centradas en la necesidad de agregar valor a los bienes y servicios producidos por las economías nacionales, sino también en la incorporación de vastos sectores de la fuerza laboral muchas veces localizados en el sector informal de las economías y en la promoción del trabajo decente.
Si se adopta como definición de competitividad al conjunto de instituciones, políticas y factores que determinan el nivel de productividad de un país, resulta evidente el lugar que ocupa la FP junto al capital, los recursos y el conocimiento como uno de esos tres factores. En este sentido debe reconocerse una doble dimensión para la FP: por un lado, como se ha insinuado es un componente del “capital humano”. Por otro, debe admitirse que la institucionalidad de la FP es un plus en este proceso de construcción del tejido que sostiene el proyecto competitivo nacional de cualquier país en la medida que es una entidad especializada de vasta trayectoria, valorada en el imaginario colectivo de sus sociedades por los resultados alcanzados después de largas décadas de actuación y por contar con la legitimidad otorgada por los actores sociales, en especial empleadores y trabajadores.
Uno de los activos más importantes con que cuenta la región americana es que la FP, a través de sus diversas institucionalidades, puede dar respuestas adecuadas y pertinentes a las demandas de los procesos de transformación y modernización económica en la que están empeñados los países de la región. A su vocación tradicional de brindar programas de formación, debe sumárseles a ellos otras capacidades que las instituciones han desplegado como son las del fortalecimiento de las competencias empresariales y emprendedoras, la prestación de servicios tecnológicos, el establecimiento de servicios de asistencia técnica, el desarrollo y la innovación tecnológica en sectores o ramas económicas prioritarios, asistencia en la creación de empresas (incubadoras, polígonos industriales, tecnoparques, etc.). Muchas instituciones han logrado generar ingeniosas modalidades de actuación que van más allá de la mera formación; de lo que se trata es de establecer fórmulas virtuosas que permitan capitalizar el conocimiento y las prácticas adquiridas por los organismos de la FP.
El desafío es lograr el diseño de mecanismos institucionales que hagan posible un mayor acercamiento de los organismos nacionales de FP a los planes de estímulo y fomento que se adoptan con vistas a lograr la consolidación de las ambiciosas políticas de desarrollo productivo e industrial; y a contribuir a enfrentar las nuevas modalidades de organización de la producción basadas en las cadenas de valor y de otras fórmulas de asociatividad.
El actual escenario económico, social y productivo atribuye a la FP una importancia estratégica en los países de América Latina y el Caribe. Es en el ámbito de las nuevas estrategias de desarrollo que se vienen postulando e implementando en la región que la FP comienza a adquirir un rol singular; esto es, le cabe redefinirse en términos de su concepción y gestión si efectivamente quiere acompañar las metas de lograr una transformación productiva que a su vez permita elevar tanto los niveles de productividad y competitividad como de equidad social; y si bien mucho se ha avanzado en este sentido, todavía queda una agenda pendiente por cumplir.
No es casual que los países de la región que han emprendido con mayor éxito esfuerzos de transformación productiva –sobre todo a niveles sectoriales o locales- han concedido la mayor importancia al desarrollo de sus recursos humanos; ello los ha llevado a acometer audaces iniciativas de modernización y reconversión de sus programas educativos y de formación y capacitación profesional; y lo vienen cumpliendo a partir del establecimiento de compromisos público/privados destinados a ese fin.
En la medida que los gobiernos formulan políticas públicas -globales y sectoriales- que promueven el crecimiento económico, el desarrollo productivo, la integración social, más y mejores empleos para todos, la institucionalidad de la FP se ve impulsada a integrar sus acciones en el marco de esas políticas económicas y sociales. Y lo hace por tres vías: (a) el desarrollo de las competencias individuales y colectivas necesarias para atender las demandas de la innovación, la productividad y la competitividad; (b) el fortalecimiento del diálogo social; la articulación entre lo público y lo privado, y lo nacional, lo territorial y lo sectorial; y (c) el aseguramiento de la igualdad de oportunidades, evitando cualquier forma de discriminación en el acceso a trabajos decentes.

Lots of work by Alan Rampton Flickr bajo Lic CC

Foto: Lots of work.  Autor: Alan RamptonFlickr / CC-BY-NC-ND-2.0

 

Así, debe reconocerse que si se trata de impulsar una política integral de formación y desarrollo de los recursos humanos que responda de manera ágil y adecuada a los retos del desarrollo productivo, uno de los primeros pasos a cumplimentar se relacionan con la necesidad de procurar un mayor acercamiento entre lo que se viene haciendo desde la FP con otras políticas públicas nacionales. Como se ha dicho más arriba, el éxito de las IFP en sus primeras décadas de existencia radicó en que la preparación de mano de obra calificada atendió las necesidades de las incipientes industrias y servicios de los respectivos países. Se trata, por expresarlo de una manera esquemática, de un panorama diametralmente distinto al actual; en el viejo escenario la demanda de recursos humanos calificados superaba largamente a la oferta, y donde el problema no radicaba en la creación de plazas laborales, sino en la provisión de calificaciones a los recursos humanos que iban a emplearse. En la actualidad el panorama es bien distinto: la revolución científico tecnológica, el orden económico mundial, la existencia del desempleo estructural, la nueva organización de la producción y del trabajo, entre otros factores, obliga a la FP a superar una fórmula de actuación autorreferente para pensarse y actuar en la perspectiva de las demandas que plantean los planes globales y sectoriales de crecimiento que cada uno de los países se ha trazado.

En las páginas que siguen se expondrán algunos de esos avances registrados en esta dirección: se intentará demostrar que si bien existe una creciente articulación de la FP con los planes nacionales y sectoriales en materia de empleo, competitividad y productividad, y científicos y tecnológicos, estos logros están lejos de ser suficientes para la magnitud de los desafíos pendientes.

  1. LA FORMACIÓN PROFESIONAL EN LOS PLANES NACIONALES Y LOS GRANDES ACUERDOS NACIONALES

Planes nacionales de desarrollo. Uno de los primeros hechos auspiciosos que se deben valorar es que la FP ha dejado de ser un asunto sectorial o circunstancial acotado a un espacio restringido de una entidad capacitadora tal como ocurrió durante mucho tiempo. En la actualidad, existen alusiones y demandas específicas a la FP cuando se revisan instrumentos como los planes o estrategias de desarrollo, o las agendas nacionales de desarrollo, o los lineamientos programáticos adoptados por la mayoría de los países.

Como es sabido, casi todos los países de la región disponen de este tipo de instrumentos donde se definen y diseñan las grandes prioridades de política pública. Es allí donde se definen las “visiones” de país; se establecen las prioridades nacionales, sectoriales, regionales y locales; los objetivos estratégicos institucionales y programáticos; se definen los instrumentos y sistemas de seguimiento y evaluación; los compromisos con la ciudadanía.

Lo dicho puede verificarse en instrumentos actuales o de reciente vigencia. Entre otros, The National Strategic Plan of Barbados 2005-2025 (Barbados), Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social 2012-2015 (Bolivia), Plan Nacional de Desarrollo 2011-2014 (Costa Rica), Agenda de Modernización del Estado. 2010-2014 (Chile), Plan Nacional de Desarrollo. 2010-2014.Prosperidad para Todos (Colombia), Plan Nacional del Buen Vivir. 2009-2013 (Ecuador), Plan Quinquenal de Desarrollo. 2010-2014 (El Salvador), Orientaciones Generales Estratégicas de Política. 2012-2014 (Guatemala), Vision Jamaica 2030. National Development Plan. Planning for a Secure & Prosperous Future (Jamaica), Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 (México), Plan Nacional de Desarrollo Panamá. 2012-2015 (Panamá), Plan Nacional de Desarrollo Cooperativo 2012-2016 y el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional 2021 (Perú), Estrategia Nacional de Desarrollo 2010-2030. Un viaje de transformación hacia un país mejor (República Dominicana), National Development Agenda for Trinidad & Tobago. 2012-2015 (Trinidad & Tobago).

La convocatoria al papel estratégico que se atribuye a la FP casi siempre aparece ligada a ciertos temas específicos como son empleo, transformación productiva, competitividad, sociedad del conocimiento y equidad.

A simple título ilustrativo, se aludirá a la relevancia que se le adjudica a la FP en dos de los planes de desarrollo mencionados más arriba: Jamaica y Trinidad & Tobago.

El Plan de Desarrollo Nacional de Jamaica es, tal vez, aquel donde el tema de la FP aparece de manera más relevante y exhaustivamente tratado, y donde se asignan responsabilidades concretas a la institución rectora de las políticas de FP en esa nación. El Plan se ha trazado hacia 2030 doce resultados: el número dos, de los doce mencionados, se refiere a alcanzar una educación y una FP de clase mundial. En este sentido reconoce que existen procesos de transformaciónde todos los niveles del sistema educativo, y en particular valora los notables avances de la institución nacional de FP (HEART Trust/NTA) sobre todo en los programas de educación técnica y profesional, y capacitación. El Plan admite que la impartición de programas de FP por parte de HEART Trust/NTA habrán de favorecer una participación más efectiva en el mercado de trabajo; más aún: una economía global basada en el conocimiento exige al país contar con un capital humano de calidad. Una de las directivas fijadas en el Plan alienta al desarrollo de acciones tendientes a que el país disponga de una mano de obra bien capacitada en el sentido de contribuir al incremento de la prosperidad y la competitividad nacionales. Destaca en particular que entre los esfuerzos que se deben profundizar están aquellos que aseguren una FP a lo largo de la vida, tanto en centros como en los propios lugares de trabajo, con el propósito de incrementar la eficiencia de los trabajadores y aumentar los niveles de productividad de la economía. Luego de inventariar los principales temas y desafíos que tiene por delante la FP (importantes contingentes de trabajadores con inadecuadas calificaciones ocupacionales y bajos niveles de alfabetización, dificultades en el acceso a los programas de FP, insuficiente promoción del emprendedurismo, oferta fragmentada de FP, ausencia de una cultura de la formación a lo largo de la vida, etc.) plantea para la IFP por lo menos tres estrategias hacia 2030: (a) asegurar que el sistema de educación secundaria ofrezca a sus egresados mejores condiciones para desarrollar una educación continua y una FP orientadas hacia alcanzar un trabajo decente tal como lo define la OIT; (b) expandir mecanismos que provean el acceso a la educación y a la FP para todos, en especial los jóvenes alejados de los centros educativos; (c) promover una cultura del aprendizaje permanente entre toda la población; (d) establecer un marco nacional de cualificaciones y (e) fortalecer mecanismos que permitan ajustar la FP con las demandas del mercado de trabajo.

Uno de los siete pilares transversales sobre los que se orienta la Agenda Nacional de Trinidad & Tobago postula alcanzar una economía más diversificada, intensiva en conocimiento, donde se enfatice la expansión de otros sectores productivos en la economía a través del desarrollo de los sectores existentes así como por el establecimiento de nuevas áreas que amplíen los sectores creativos, tecnológicos y manufactureros. Y entre las tres prioridades para el mediano plazo dispone dos vinculadas con lo que se viene exponiendo: desarrollo del capital humano y construcción de una nueva y diversificada economía orientada por el conocimiento y la innovación; y precisa luego: creación de empleos y transformación económica, así como desarrollo del capital humano. En pocas palabras: claras orientaciones para la formación en términos de las demandas de un país que procura la diversificación productiva a partir del desarrollo del capital humano y enfatizando las dimensiones del conocimiento y la innovación.

Pactos y Acuerdos laborales nacionales. El otro ámbito sobre el que ha avanzado el reconocimiento a la FP es el referido a la concertación social; y que se ha concretado en pactos sociales o acuerdos marcos. En especial se está aludiendo a la participación negociada de las organizaciones de empleadores y de trabajadores en la definición y ejecución de políticas económicas, sociales y laborales. Este tipo de acuerdos lleva a establecer que la FP debería ser concebida en el marco de las políticas laborales y no exclusivamente como una modalidad educativa destinada a la formación y desarrollo de recursos humanos.

La FP ha ido dejando de ser una función delegada en y arrogada por el Estado. A través de sus organizaciones representativas, tanto empleadores como trabajadores, asumen mayores responsabilidades y protagonismo; lo hacen proponiendo iniciativas al propio Estado y a las instituciones especializadas de formación, así como organizando sus propias estructuras de formación y comprometiéndose en el diseño y ejecución de programas. De esta forma, se asiste a una asignación de creciente centralidad, y la FP comienza a ubicarse en un lugar principal dentro de las negociaciones y las relaciones laborales. Los avances operados en la materia pueden referirse, por lo menos a dos: uno referido a pactos sociales; otro a la negociación colectiva.

Desde comienzos de la última década del siglo pasado se suscribieron en varios países estos acuerdos o pactos tripartitos sobre temas laborales como salarios, productividad, cultura laboral, equidad social, etc. Y todos ellos incluían capítulos o párrafos explícitamente destinados a establecer acuerdos sobre FP. Algunos de los pactos alcanzados fueron: Acuerdo Nacional Tripartito (Chile, 1991), Acuerdo Marco para el Empleo, la Productividad y la Equidad Social (Argentina, 1994), Pacto de Compromisos para el Desarrollo. Bambito III (Panamá, 1994), Acuerdo de Productividad, Precios y Salarios (Colombia, 1994), Diálogo obrero-empresarial para la Nueva Cultura Laboral (México, 1994).

Los resultados alcanzados por muchos de estos pactos fueron parciales, concretos y específicos, limitados en el tiempo y en su duración. A diferencia de cuanto acontece en países europeos en la materia no se pueden verificar experiencias exitosas y duraderas en la región americana. Pero ello no puede ser atribuido a la FP, sino a las dificultades propias de las institucionalidades y coyunturas políticas donde desenvuelven su accionar los actores sociales de los países de región; por lo general, resulta dificultoso alcanzar un desarrollo sostenido y continuo para estas iniciativas.

Negociación colectiva. Hasta finales del siglo XX la negociación colectiva por rama y por empresa no era muy rica en establecer regulaciones sobre FP, salvo en México y algún otro país de la región. Pero a partir de esas fechas se produce una onda expansiva que lleva a incorporar cláusulas sobre FP en los convenios colectivos de varias naciones americanas, entre otras, Argentina, Brasil, Costa Rica, México, Panamá, Uruguay.

Esto lleva a reiterar lo afirmado más arriba: la FP se ha convertido en un tema de negociación obrero patronal, y no debe ser vista sólo como un “acto educativo”. La negociación colectiva por rama o sector no sólo permite crear órganos de administración y gestión (como es el caso de la mayoría de los sindicatos argentinos), sino que también permite crear aportes generales del sector para la capacitación, y, sobre todo, apuntar a una formación para la industria, para la rama o para la cadena de valor.

La propia Recomendación 195 de la OIT sobre el desarrollo de los recursos humanos, educación, formación y aprendizaje permanente (2004) establece en el párrafo 5, apartado (f) que los Estados Miembros deberían “fortalecer, en los planos internacional, nacional, regional y local, así como en los planos sectorial y de la empresa, el diálogo social y la negociación colectiva respecto de la formación, como un principio básico para el desarrollo de sistemas, y para la pertinencia, la calidad y la relación costo-beneficio de los programas”.

Productividad. Un avance reciente en materia de consagrar espacios institucionalizados en materia de vinculación entre la FP y la productividad se encuentra establecido en la legislación laboral mexicana. La reforma a la Ley Federal del Trabajo de dicho país de 2013 establece que las empresas que cuentan con más de cincuenta trabajadores deberán constituir “Comisiones Mixtas de Capacitación, Adiestramiento y Productividad”. Las mismas otorgan una ampliación de las incumbencias conferidas a las “Comisiones Mixtas de Capacitación y Adiestramiento” creadas en ocasión de la reforma de dicha Ley en 1978. Se establece que las nuevas Comisiones Mixtas estén integradas, como las antiguas, por igual número de representantes de los trabajadores y de los patrones conforme a lo establecido en los artículos 153-E y 153-F de la mencionada Ley. Entre otros asuntos, se encarga a dichas Comisiones, vigilar, instrumentar, operar y mejorar los sistemas y los programas de capacitación y adiestramiento; proponer los cambios necesarios en la maquinaria, los equipos, la organización del trabajo y las relaciones laborales, de conformidad con las mejores prácticas tecnológicas y organizativas que incrementen la productividad en función de su grado de desarrollo actual; proponer las medidas acordadas con el propósito de impulsar la capacitación, medir y elevar la productividad, así como garantizar el reparto equitativo de sus beneficios.

 

 2. LA FORMACIÓN PROFESIONAL EN LAS POLÍTICAS DE EMPLEO

 Otro de los rasgos salientes en materia del posicionamiento estratégico que adquiere la FP en el mundo, y en la región americana, es la aproximación que se ha ido concretando de manera creciente desde la última década del siglo XX en términos de su vinculación con el empleo y las políticas que las naciones implementan para enfrentar el tema.

FP y empleo en la agenda internacional. A nivel mundial, son infinitos los abordajes que se han efectuado sobre la materia por parte de organismos internacionales, organismos regionales, el mundo académico y organizaciones diversas de los propios países. A los efectos de esta exposición, resulta oportuno apelar apenas al más reciente que sintetiza e ilustra el estado actual del tema; ello, porque resume los acuerdos alcanzados sobre la cuestión, ya que cuenta con la legitimidad de su amplia base de consulta y consenso adquirida; ello no quita subrayar la significación que tuvieron otros documentos de la OIT de años anteriores. Por ejemplo, se verifica una revalorización y potenciación de la FP en el Programa Global de Empleo; el objetivo principal que se planteaba ese Programa era lograr que el empleo ocupase un lugar central en las políticas económicas y sociales para así crear más y mejores empleos; fue adoptado por el Consejo de Administración de la OIT en Marzo de 2003 con un importante apoyo y consentimiento tripartito. En dicho Programa se establecía a la FP como (a) un derecho fundamental y un elemento esencial para la consecución del trabajo decente; (b) un área específica de intervención en el repertorio de las políticas de desarrollo, y en particular las políticas activas de empleo; y (c) como herramienta de inclusión social y promoción de la equidad.

escenas del Foro Autor Fundacion general Universidad la Laguna

Foto: Escenas del Foro. Autor Fundación General Universidad la Laguna. Flickr / CC-BY-NC-ND-2.0

 

La significación actual de la formación profesional también se expresa con claridad en las “Conclusiones sobre las calificaciones para la mejora de la productividad, el crecimiento del empleo y el desarrollo” aprobadas en la Conferencia Internacional del Trabajo- OIT- 2008 en las que se convoca a los Estados miembro y a los actores sociales a: (a) fortalecer la educación, la formación profesional y el aprendizaje permanente como los pilares fundamentales de la empleabilidad, el empleo de los trabajadores y el desarrollo sostenible; (b) utilizar el desarrollo de competencias para aprovechar las oportunidades y mitigar los efectos nocivos de los motores del cambio global; y (c) contribuir a generar un círculo virtuoso entre calificaciones, productividad, empleo, desarrollo y trabajo decente.

Más recientemente aún, en el Pacto Mundial para el Empleo, adoptado en la Conferencia Internacional del Trabajo en 2009, entre las respuestas a la crisis se incluye: (a) la puesta en práctica de programas de formación profesional y de desarrollo de competencias empresariales tanto para personas con empleo asalariado como para personas con autoempleo y (b) la inversión en el desarrollo de las competencias laborales, el perfeccionamiento profesional y la readaptación profesional de los trabajadores para mejorar su empleabilidad, en particular de las poblaciones desempleadas y vulnerables.

Los miembros del G20 reunidos en Pittsburgh, USA (2009) exhortaron a poner al empleo de calidad como un componente medular de la recuperación post crisis 2008; en esa ocasión se comprometieron a implementar planes de restablecimiento económico que apoyen el trabajo decente, contribuyan a preservar el empleo y le den prioridad al crecimiento del empleo. Para ello acogieron lo establecido en el Pacto Mundial para el Empleo y convinieron en la importancia de desarrollar un marco orientado al empleo para el crecimiento económico futuro. Y para alcanzar ese objetivo acordaron que debería fortalecerse la capacidad de los trabajadores de adaptarse a las cambiantes demandas del mercado y beneficiarse de la innovación y las inversiones en las nuevas tecnologías, las energías limpias, el medio ambiente, la salud y las infraestructuras. Para la elaboración de una estrategia de formación se convocó a la OIT; en su preparación se recogieron la mayor parte de los postulados aludidos en los tres documentos a los que se hizo referencia más arriba, y que contaban con el respaldo de haber sido documentos consensuados por Estados, empleadores y trabajadores. Fue sometida por la OIT ante el G 20 (Seúl, 2010), donde se la debatió y aprobó.

Las principales conclusiones a las que se arriba en la citada Estrategia se sintetizaron en cinco recomendaciones: (a) disponer de una educación de calidad como fundamento de la formación futura; (b) construir puentes sólidos entre el mundo del trabajo y los proveedores de formación; (c) posibilitar la formación continua en el lugar de trabajo y el aprendizaje permanente; (d) anticipar y desarrollar competencias de cara a las necesidades futuras; y (e) garantizar un amplio acceso a las oportunidades de formación para aquellos grupos que enfrentan mayores dificultades.

El lugar que ocupa la FP, y en particular las expectativas que sobre su actuación se cifran para atacar el problema del desempleo, lleva a reiterar lo que se viene avanzando en estas páginas: la necesidad de establecer los diálogos más amplios entre todos los actores que de una u otra manera participan en la FP; es una tarea que excede a un solo organismo; y requiere de consensos nacionales debidamente legitimados por la sociedad. Y en particular, se deriva de lo expresado que resulta imprescindible poner en práctica mecanismos institucionales que ordenen, sistematicen y lleven a la práctica las políticas y estrategias que se persiguen.

Experiencias de FP y empleo en los países de América Latina y el Caribe. A nivel regional, la relación entre empleo y FP comenzó a dar sus primeros pasos, cuando los ministerios de trabajo de algunos países (Chile, Brasil, México, Argentina, Uruguay) decidieron adoptar políticas activas de empleo. Y las primeras experiencias se refirieron a la capacitación y empleo de jóvenes, y a programas de reconversión laboral. A partir de estas iniciativas, varias carteras laborales comenzaron a ampliar sus incumbencias y comenzaron a asumir un protagonismo inédito en la materia, lo que las llevó a adoptar un papel de rectoría en la conducción de la FP. Durante los mismos años, muchas de las IFP continuaron operando en sus respectivos países: en parte por el prestigio y predicamento adquirido con sus labores, y en parte por la debilidad institucional de los ministerios de trabajo para acometer una iniciativa de esta naturaleza; ésta es la situación imperante hasta hoy en los países del istmo centroamericano, República Dominicana, y algunas naciones de Sud América como Colombia, Perú, Ecuador.

México fue el primer país que protagonizó una empresa de envergadura en cuanto a materializar de manera sistemática la relación política activa de empleo/FP. A finales de los años ochenta, con el apoyo de créditos del Banco Mundial, impulsó un proyecto denominado Capacitación Integral para la Modernización -CIMO- (conocido en sus inicios como Capacitación industrial de la mano de obra); a este proyecto acompañaban otros dos relacionados con programas de becas y de fortalecimiento de la infraestructura (principalmente equipos) para las unidades capacitadoras que lo requiriesen.

A comienzos de los noventa, Chile diseñó lo que con el tiempo se llamaría el Proyecto “Chile Joven”. El mismo fue replicado en casi veinte países de la región, y contó casi siempre con préstamos del BID. Independientemente de los resultados alcanzados –no siempre todo lo halagüeño que esas millonarias inversiones hubiesen ameritado- uno de los principales resultados que se alcanzó fue el desarrollo y fortalecimiento de institucionalidades y capacidades técnicas por parte de los ministerios de trabajo para afirmarse en la rectoría nacional en la materia. Y además, se constituyeron en ejecutores de diversos proyectos con asistencia financiera internacional para distintos temas de la FP; fondos que en el pasado habían sido dirigidos hacia las IFP. La “segunda generación” de proyectos financiados por el Banco Mundial y el BID a las carteras laborales se relaciona con el fortalecimiento y modernización de la FP; la racionalización de la oferta de educación técnica, tecnológica y FP; certificación de competencias, etc.

Tres ejemplos que ilustran sobre este protagonismo de los ministerios de trabajo serán expuestos a continuación:

Gravedad Autor Fa

Gravedad: Autor Fa. FlickrCC-BY-NC-ND-2.0

  El Plan Estratégico Formación Continua: Innovación y Empleo Argentina 2020 constituye uno de los primeros intentos habidos en esa Nación para establecer una agenda explícita y ordenada de objetivos y metas en el campo de la FP. El mismo fue adoptado a finales de 2010; se lo entiende como un instrumento que delimita la actuación de la FP en el país. Sus fundamentos contribuyen a comprender los alcances conceptuales de la FP asociados con las políticas nacionales de crecimiento económico sostenido, así como con los procesos de desarrollo social inclusivo experimentados durante la primer década del siglo XXI; se suma al compromiso nacional de incorporar a la población económicamente activa a la sociedad del conocimiento y a cerrar la brecha digital; el desarrollo tecnológico y el trabajo decente son las dos metas estratégicas definidas por el MTESS en el mencionado Plan.

El Plan establece que el crecimiento sustentable descansa en el mayor valor agregado por los factores de la producción: de ahí que adopte como una de sus líneas específicas de intervención a aquellas que se vinculan con el incremento de la productividad y la competitividad, el desarrollo productivo y el empleo decente. Además, considera a la Formación Continua como un derecho de todos los trabajadores que se desarrolla a lo largo de toda su vida laboral, y como una modalidad que aporta a la sociedad del conocimiento en un espacio donde se articulan y convergen los intereses del Estado y del sector productivo (empresarios y trabajadores) mediante el diálogo social. El Estado participa a través de sus políticas económicas, sociales, educativas y laborales; las organizaciones de trabajadores promoviendo la FP como condición de acceso y permanencia en empleos de calidad; y el sector empresarial, alentando la gestión del conocimiento mediante la inversión en tecnologías y capacitación de sus trabajadores.

Por último, este Plan se vincula y articula con otros equivalentes que se aprobaron por esa misma época; no es un Plan aislado, sino comprometido con las metas nacionales fijadas para los sectores productivos como son los siguientes: Plan Estratégico Industrial 2020, Plan Estratégico Agroalimentario y Agroindustrial 2010/2020, Plan Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación “Argentina Innovadora 2020”, entre otros.

El Diálogo Nacional por el Empleo fue convocado por el Poder Ejecutivo del Uruguay, a través del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Según las autoridades laborales el formato y los contenidos obedecieron tanto a un enfoque particular, distintivo y permanente de hacer política pública, como a factores de índole más particular, vinculados al contexto económico y laboral del país. Participaron desde el ámbito estatal ministerios y organismos públicos con intervención en las políticas de empleo y mercado de trabajo, desarrollo productivo y social, sistema educativo –especialmente la Universidad y la Universidad del Trabajo-, y representantes de las organizaciones empresariales y sindicales, así como a otras organizaciones e instituciones de la sociedad civil comprometidas con los temas del evento. El objetivo del Diálogo fue promover la construcción de acuerdos amplios en torno a la formulación de políticas de empleo que brinden sostenibilidad al proceso de crecimiento con Trabajo Decente. Mediante la profundización del diálogo social se buscaba la consolidación de éste como una práctica política permanente: todo ello con vistas a lograr acuerdos lo más amplios posibles en torno a la formulación y aplicación de políticas de empleo que sean funcionales a la sostenibilidad del proceso de desarrollo productivo y el crecimiento económico con Trabajo Decente. El Diálogo se ordenó en torno a cinco ejes temáticos: (a) empleo y formación de jóvenes; (b) políticas para enfrentar la insuficiencia actual en materia de oferta laboral; (c) adecuación de las estructuras de calificación y la demanda laboral; (d) políticas de empleo para las diferentes fases del ciclo económico; y (e) empleo y políticas de nivel micro y meso económico.

 La Política Pública de Empleo está siendo promovida en Panamá, a instancias de la presidencia de la República y del Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral, a través de una “Alta Comisión en torno a la Política Pública de Empleo en ocupaciones técnicas y profesiones”. Dicha Alta Comisión, que opera desde mediados de 2014, está integrada por dirigentes de las cámaras empresariales, dirigentes sindicales, representantes de universidades públicas y privadas, el Centro Nacional de Competitividad, y el Instituto Nacional de Formación Profesional y Capacitación del Desarrollo Humano –INADEH- la institución nacional de FP de ese país. El propósito encomendado gira en torno a la implementación y consolidación de estrategias acordes con las necesidades reales del mercado de trabajo de ese país. Los miembros de esa Alta Comisión deberán entregar a la Presidencia de la República un plan que permita capacitar, en un plazo de siete a diez años, la mano de obra calificada que demanda el sector laboral del país. Los ejes de intervención son tres: el primero la oferta laboral, seguido de la demanda laboral y la calidad del empleo con una especial atención en aquellas acciones que apuntan a cerrar las brechas de productividad, protección, género y territorialidad que afectan el mercado laboral nacional marcado por una tendencia a la informalidad en el empleo y la falta de capacitación de mano de obra calificada. En este sentido, se reconoce que en los próximos 5 a 10 años se van a necesitar más de 300,000 nuevos trabajadores, de los cuales 232,000 se distribuirán en cinco actividades económicas: construcción, agrícola, industrial, transporte y hostelería; y que el 68 % requerirá competencias técnicas. Para atender estos requerimientos la Alta Comisión ya ha determinado en sus primeros informes la necesidad de contar con nuevos centros de formación, estudios de prospección, formación por competencias, y la constitución de un organismo de cualificación.

 

3. LA FORMACIÓN PROFESIONAL EN LAS AGENDAS NACIONALES DE COMPETITIVIDAD

 Desde inicios del presente siglo, la mayoría de los países de la región han comenzado a impulsar la adopción de agendas nacionales de competitividad. Todas coinciden en (a) generar las condiciones para transformarse en economías exportadoras de bienes y servicios de alto valor agregado e innovación, (b) estimular el volumen y la sofisticación de las exportaciones y (c) crear las condiciones para constituir ámbitos de negocios que incentiven las inversiones económicas directas –nacionales e internacionales-; todo ello, con vistas a mejorar el nivel de desarrollo productivo, la calidad y el número de los empleos, la baja capacidad de innovación del sector productivo, y la calidad de vida de la población. Y en particular, siempre se alude a la formación del capital humano, la sociedad del conocimiento y la información, entre las prioridades que deben atenderse para alcanzar los objetivos económicos y sociales.

Coopetario Autor Marina del Castell

Cooperation. Autor Marina del Castell. FlickrCC-BY-NC-ND-2.0

Para ello han diseñado las institucionalidades que asumieron esta iniciativa; las mismas se caracterizan por (a) promover la creación de espacios específicos para analizar las propuestas nacionales sobre la materia; (b) disponer la participación en sus labores de diferentes organismos del Estado, junto con los sectores productivos y la sociedad civil; (c) generar las capacidades y alianzas interinstitucionales que hagan posible la realización de los objetivos y metas trazados, (d) establecer de manera concertada las metas y objetivos a ser alcanzados, y (e) definir los indicadores de desempeño, y los procedimientos de acompañamiento, monitoreo y evaluación.

Una visión consensuada de la competitividad lleva a pensar que los niveles alcanzados por las naciones son el reflejo del grado de eficiencia que se verifica entre los factores de la producción, el uso, aprovechamiento y sustentabilidad de los recursos naturales, humanos, técnicos y financieros; y en la capacidad de generar espacios de diálogo público-privado y arreglos eficientes entre los diversos actores institucionales del país. De lo que se trata es de mejorar el clima productivo y la eficiencia del desempeño de las instituciones especializadas, de las empresas y de las personas en torno a metas y objetivos concertados a nivel nacional. De ahí que puede decirse que si la competitividad es el conjunto de instituciones, políticas y factores que determinan el nivel de productividad de un país, el tema de la intensidad competitiva tal como se plantea en las agendas nacionales resulta particularmente relevante para el diseño de las mismas.

A simple título ilustrativo se enumera a continuación una muestra de algunos de los países que más han avanzado en la materia; se consignan el nombre de los documentos aprobados y la denominación del organismo responsable por su formulación y ejecución:

► Chile, Consejo Nacional de Innovación para la Competitividad, Agenda de Innovación y Competitividad. Chile 2010-2020.

► Colombia, Sistema Nacional de Competitividad e Innovación: Visión 2032.

► Costa Rica, Consejo Nacional de Competitividad: Agenda Nacional de Competitividad 2006-2016. Para un crecimiento sostenible, solidario, basado en el conocimiento.

► Ecuador, Consejo Sectorial de la Producción, Agenda para la Transformación Productiva. Por un Ecuador Positivo Inclusivo y en Potencia. 2010-2013.

►El Salvador, Iniciativa para la Competitividad: Agenda de competitividad 2013-2014. (Esta agenda no ha adquirido una sanción gubernamental: la misma es promovida por una organización privada ampliamente reconocida en el país –FUNDES- y reúne a un grupo de empresarios, académicos y profesionales salvadoreños; se promueve una coordinación entre sector público y privado).

► Guatemala, Programa Nacional de Competitividad, Agenda Nacional de Competitividad. Por una Guatemala próspera, solidaria y equitativa. 2005-2015.

► Panamá, Centro Nacional de la Competitividad, que lleva realizados, a mediados de 2014, ocho foros nacionales, y produce de manera regular informes económicos, estudios, índices e indicadores sobre productividad y competitividad.

► Paraguay, Paraguay Competitivo 2030. Agenda Nacional de Competitividad. (Documento no gubernamental; fue elaborado por la Unión Industrial Paraguaya).

► Perú, Consejo Nacional de la Competitividad, Agenda de Competitividad. 2012-2013.

► República Dominicana, Consejo Nacional de Competitividad: Plan Nacional de Competitividad Sistémica de la República Dominicana.

Si bien todas las agendas en ejecución han asignado un papel prioritario a los aspectos relacionados con la formación y desarrollo de los recursos humanos y todas atribuyen una importancia central a lo que tiene que ver con la mejora de las competencias del talento humano, justo es reconocer que en la mayoría de ellas no aparecen alusiones o directivas explícitas para las diversas institucionalidades de la FP. Se mencionarán a continuación algunos avances que corren en el sentido contrario: mecanismos y procesos de aproximación entre FP y las agendas de competitividad.

Chile. Entre los avances más relevantes en esta dirección se encuentra lo postulado en su Agenda de innovación y competitividad. Una de las consideraciones básicas sobre las que se diseñó la Agenda es que la innovación es una de las mejores herramientas para abordar los desafíos sociales y globales que enfrentan hoy las naciones; y además se erige como la vía para que las economías creen empleo y consigan un crecimiento de largo plazo sustentable basado en la generación, aplicación y difusión del conocimiento.

Y en cuanto se refiere a “Capital Humano” dedica un capítulo para presentar un diagnóstico de la situación y plantear los objetivos a alcanzar. La Estrategia de Innovación que la Agenda postula, fija la necesidad de avanzar en la consolidación de un sistema de formación y aprendizaje a lo largo de toda la vida, que asegure acceso, calidad y pertinencia de la formación, y que permita a cada individuo trazar sus propios itinerarios formativos. Los instrumentos de los que se vale la Estrategia para alcanzar estos objetivos son la puesta en marcha del Sistema Nacional de Certificación de Competencias Laborales, el Marco de Cualificaciones y las acciones emprendidas por SENCE, que se articulan con la oferta del sistema educativo regular.

Otro instrumento vigente en Chile desde 2011 se refiere a fijar cincuenta medidas que fueron pensadas para mejorar la competitividad del país; las mismas favorecen a las PYME, promoviendo la investigación científica y el desarrollo digital; con estas cincuenta medidas el gobierno emprende a través  de quince ministerios, una reforma microeconómica que responde a las necesidades planteadas por los sectores productivos más importantes del país. La sexta de esas cincuenta medidas que se define para impulsar la competitividad es “Mejor Capacitación: SENCE”. Las principales alusiones a la capacitación se enfocan en el capítulo destinado a las medidas para favorecer a las PYME. La cuarta de las seis medidas y políticas se refiere explícitamente al SENCE; de manera crítica se reconoce que las PYME han estado tradicionalmente marginadas de esta importante herramienta para la capacitación y correspondiente incremento de la producción. Y para superar esta situación propone efectuar una “amplia revisión y modernización del SENCE para estimular a las PYME a utilizar los incentivos de la capacitación”.

Colombia. Otro ejemplo a destacar es el referido a la participación del SENA de Colombia en el marco de lo que establecen las agendas de competitividad de Colombia. Así, en el marco de la Política Nacional de Competitividad (2006-2010) propuesta en el marco del Sistema Nacional de Competitividad se planteaban quince planes de acción nacionales; en varios de ellos se precisaba la intervención del SENA (sectores de clase mundial; salto en la productividad y el empleo; competitividad en el sector agropecuario; ciencia tecnología e innovación; educación y competencias laborales, entre otros).

Otro tanto volvió a ocurrir en ocasión de lanzarse la Agenda Visión 2032 en Colombia. Se atribuye al SENA un importante conjunto de responsabilidades para el logro de metas y objetivos propuestos. En este sentido, deben subrayarse algunos aspectos innovadores en este involucramiento del SENA en las políticas de competitividad: (a) participa con otros ministerios, departamentos y organismos públicos, en los diferentes espacios donde se formula y diseña la Agenda; (b) juega un rol protagónico en la implementación a nivel nacional, sobre todo con las políticas de ciencia, tecnología e innovación, desarrollo industrial, desarrollo agropecuario; (c) construye alianzas a nivel local en torno a las Comisiones Regionales de Competitividad e Innovación) y (d) opera en los programas sectoriales (las ramas de actividad económica más dinámicas) y en torno a cadenas de valor.

En Colombia tal como también ocurre en Chile, El Salvador, Guatemala Paraguay y otros países, el sector empresarial ha tomado un protagonismo singular. Realizan sus propios estudios y promueven los debates nacionales. En el caso de Colombia vale la pena mencionar el dinamismo impuesto por el Consejo Privado de la Competitividad, que actúa como miembro de la Comisión Nacional respectiva. La Asociación Nacional de Empresarios de Colombia –ANDI- promovió una Agenda de Competitividad 2012: las alusiones a la formación profesional y a la formación por competencias son parte del texto principal, y en particular, abordadas en el capítulo sobre capital humano y mercado laboral.

Ecuador. Uno de los ejemplos más elocuentes donde se asigna a la capacitación un lugar estratégico en una agenda nacional de competitividad es el que se observa en el análisis de la Agenda para la Transformación Productiva del Ecuador. A lo largo del texto el tema de la capacitación se evoca con frecuencia, y se le atribuye un papel singular a la hora de abordar cuestiones como emprendedurismo, productividad, y empleo. Así, en el diagnóstico donde se sustenta la Agenda se presentan los rasgos de la heterogeneidad estructural y brechas de productividad, se afirma que una característica visible de la dispersión productiva y de la heterogeneidad estructural, síntomas visible de la brecha productiva interna, es que los sectores con poco valor agregado, son los que concentran mayor cantidad de mano de obra o empleo en su mayoría poco calificado. Y agrega: las divergencias estructurales que caracterizan a la economía ecuatoriana se expresan en un bajo nivel de productividad relativa del aparato productivo, respecto de otros países, como en una gran dispersión y disparidad de productividad entre los sectores más dinámicos y los más rezagados. Y agrega que en el marco de la competitividad sistémica el mejoramiento de la productividad debe constituirse en un objetivo nacional como un medio para reducir las brechas intersectoriales y regionales.

Por otra parte, al hablar sobre los empleos de calidad se advierte que así como la transformación de las estructuras productivas requiere de una democratización de las oportunidades y el real acceso a los medios de producción, de igual manera este proceso de cambio debe conducir a la construcción de un nuevo escenario en la relación capital-trabajo que propicie una mejora en la productividad de la mano de obra, salarios dignos, generación de oportunidades laborales sin ningún tipo de discriminación y la eliminación de la explotación laboral.

Para atender a estos desafíos el país articulará un sistema de formación de la mano de obra basada en competencias laborales adecuadamente certificadas y puestas a conocimiento del sector productivo para mejorar los niveles de empleo, la productividad y que cuente con el talento humano necesario para la transformación productiva y social. Por ello, al hablar del talento y las capacidades emprendedoras, la Agenda subraya que la capacitación es un factor clave para el proceso de democratización y ciudadanización de los medios de producción; es fundamental consolidar la formación de los individuos hacia el emprendimiento, que les brindará nuevas oportunidades económicas y personales, y como un mecanismo para reducir las brechas sociales existentes en el país.

En materia de “capacitación” la Agenda dedica todo un capítulo a la materia. Presenta un diagnóstico, formula objetivos, fija políticas, diseña instrumentos y define actores y roles. Entre otras, postula políticas enderezadas a (a) fortalecer las capacidades de los organismos de capacitación públicos y privados, y los mecanismos de articulación; (b) fomentar e innovar la capacitación y FP con enfoque de competencias laborales; (c) facilitar la inclusión de la población económicamente activa al sistema productivo; (e) promover un servicio de capacitación y FP articulado, continuo, de calidad, pertinente y consistente con las necesidades sectoriales y las potencialidades territoriales; y (f) contribuir a la generación de emprendimientos productivos articulados a la estrategia de desarrollo territorial y nacional.

Por último, cabe consignar que además de los países que han puesto en práctica políticas nacionales de competitividad, existen otros donde se han iniciado labores con ese rumbo. Por un lado, Argentina y Uruguay están contemplando generar los espacios institucionales para encarar este reto a corto plazo. Otros gobiernos, como los de Jamaica y Trinidad & Tobago han avanzado en la creación de Consejos nacionales, con activa participación del sector privado, que ya vienen promoviendo medidas concretas, pero que aun no han concretado un instrumento de política en la materia.

En el caso de Trinidad & Tobago el gobierno estableció, a inicios de 2011, un órgano asesor del Ministerio de Planeamiento y Desarrollo Sostenible, el Council for Competitiveness and Innovation (CCI). Su cometido es promover una mejora significativa en la competitividad global del país así como fomentar a la innovación como un engranaje clave para alcanzar una economía diversificada basada en el conocimiento; se espera que el CCI preste su asistencia en el desarrollo e implementación de una política de competitividad e innovación que transforme la economía del país y mejore los rangos alcanzados hasta el presente en materia de competitividad global en los próximos años. A su vez, Jamaica cuenta con un el National Competitiveness Council (NCC) dependiente del Ministerio de Industria, Inversiones y Comercio que tiene a su cargo la mejora de la competitividad global del país. Su cometido actual es identificar las áreas objetivo en el entorno de las empresas que aparecen como críticas para mejorar las posiciones de esa nación en las escalas de la competitividad global. El Estado Plurinacional de Bolivia cuenta con una Unidad de Productividad y Competitividad (UPC) que es una institución pública desconcentrada del Ministerio de Planificación del Desarrollo, cuya experiencia y especialidad se ha centrado en el estudio, asesoramiento y desarrollo de propuestas de políticas relacionadas con la productividad, competitividad y la innovación. Las actividades que desarrolla la Unidad de Productividad y Competitividad están enfocadas a contribuir en la implementación del Plan Nacional de Desarrollo, concentrando su accionar en el apoyo a la Estrategia Económica “Bolivia Productiva”, en el área de Servicios de Apoyo a la Producción, del sector de Ciencia, Tecnología e Innovación, bajo los enfoques de innovación y complejos productivos.

LA FORMACIÓN PROFESIONAL Y LAS POLÍTICAS CIENTÍFICAS, TECNOLÓGICAS Y DE INNOVACIÓN

 Desde hace más de veinte años, algunas IFP de la región vienen celebrando acuerdos de trabajo conjunto con los organismos públicos encargados de las políticas de ciencia, tecnología e innovación; por ejemplo, lo hacen operando laboratorios de control de calidad, desarrollando investigaciones conjuntas, produciendo conocimiento, y generando y difundiendo información tecnológica. Los casos más avanzados se verifican en torno a SENA (Colombia) y SENAI (Brasil).

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Foto: Apple-command. Autor Emi Yañez. Flickr / CC-BY-NC-ND-2.0

SENA. Un convenio de cooperación entre COLCIENCIAS y SENA se celebró en 2003 con el ánimo de invertir en investigación aplicada, innovación y desarrollo tecnológico. El convenio procuraba fortalecer la ciencia, la tecnología y la innovación en el país mediante la cooperación mutua de recursos técnicos, administrativos y financieros.

Estas acciones, además, respondían a metas trazadas en el entonces Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006. Las actividades impulsadas incluían áreas estratégicas de desarrollo de capacidades de investigación aplicada y de innovación, y desarrollo tecnológico de interés nacional y regional. A ello se sumaron la promoción de inversiones extranjeras como instrumentos de transferencia de tecnología, apoyo a la formación de recursos humanos, propiedad intelectual, apropiación pública de la ciencia, la tecnología, la innovación y el desarrollo tecnológico. Para COLCIENCIAS el SENA es un actor fundamental en el relacionamiento con el sector productivo, ya que facilita el proceso de difusión de las tecnologías producidas en el país o provenientes del extranjero, del desarrollo del extensionismo tecnológico y de la formación de recursos humanos en distintos niveles. Todo eso lo puede hacer valiéndose de una de las más formidables redes de intervención de un organismo público colombiano a través de sus instalaciones, equipamientos, personal calificado, capacidad institucional nacional y regional, y fluida vinculación con el sector productivo. Las relaciones entre COLCIENCIAS y SENA se van redefiniendo a través de diversos instrumentos legales; uno de los más importantes y recientes es el Documento del Consejo Nacional de Política Económica y Social –CONPES- 3527 de 2008 donde se definía la Política Nacional de Competitividad y Productividad para esos años.

En el documento CONPES 3678 sobre “Política de Transformación Productiva: un modelo de desarrollo sectorial para Colombia” (2010) donde el SENA vuelve a compartir el liderazgo, junto a otros Ministerios nacionales y el Departamento Nacional de Planeación en cuanto al fomento de la innovación en los sistemas productivos. Cabe subrayar que además de las labores clásicas con las que se asocia a la entidad (la FP), el SENA participa activamente en la estructuración de portafolios de incentivos; esquemas de evaluación, seguimiento y control de los principales instrumentos de la política nacional de ciencia, tecnología e innovación; diseño de esquemas financieros diferentes al crédito (creación de fondos de capital semilla, fondos de capital de riesgo y fondos de capital privado) para la financiación de empresas y sus proyectos de desarrollo e innovación tecnológica; creación y fortalecimiento de unidades de investigación aplicada, formación de líderes para la innovación empresarial; capacitación tecnológica dirigida al sector empresarial; todo ello, además de la intervención del SENA en los sectores industriales prioritarios definidos en la Política vigente (automóviles y autopartes, artes gráficas, turismo de salud).

Otra de las acciones COLCIENCIAS/SENA se relaciona con los concursos destinados a financiar proyectos productivos de empresas de innovación tecnológica. Anualmente se verifican estos llamados de ambos organismos y se llevan a cabo a través del sistema nacional de creación e incubación de empresas. Los proyectos son seleccionados por jurados provenientes del ámbito universitario y del sistema nacional de investigación. Para la selección se tienen en cuenta criterios como el valor agregado por innovación tecnológica, la calidad del perfil en la formulación del proyecto; la capacidad gerencial, financiera y de mercadeo; los impactos socioeconómicos y transferencia de tecnología al SENA. Con los recursos volcados por ambos organismos, y entre otras acciones, las empresas ganadoras financian estudios de mercado, diseño y construcción de prototipos, tutores, contratación de consultores, acompañamiento técnico, registro de patente y de marca, participación en ferias especializadas.

SENAI. La misión de la entidad está definida como contribuir al fortalecimiento de la industria y al desarrollo pleno y sustentable del país, promoviendo la educación para el trabajo y la ciudadanía, la asistencia técnica y tecnológica, y la producción y diseminación de información, y la adecuación, generación y difusión de tecnología. Esto es: SENAI ha dejado de ser una entidad exclusivamente dedicada a la FP y la educación profesional y se ha convertido dentro del país en un referente de FP, asistencia técnica y tecnológica, y producción y diseminación de información. Su actuación se lleva a cabo mediante alineamientos estratégicos con otros actores protagonistas del desarrollo industrial de Brasil. Resulta fuera de lugar en este documento efectuar un pormenorizado recuento de estas acciones. Se ilustrarán algunos casos puntuales, pero que muestran la magnitud de esta relación SENAI con el sistema nacional de ciencia y tecnología del Brasil. De cualquier forma, conviene indicar que SENAI cuenta con Facultades de Tecnología en la mayoría de sus Departamentos Regionales, es decir, a lo largo y a lo ancho de ese amplio territorio SENAI ofrece a la población educación de nivel superior en las diferentes ramas de la industria.

La Facultad de Tecnología SENAI CIMATEC –Centro Integrado de Manufactura y Tecnología- es una institución educativa de nivel superior radicada en la ciudad de Salvador, Bahía; fue acreditada en 2004. Ofrece cursos de grado y posgrado reconocidos por la Coordinación de Perfeccionamiento de Nivel Superior –CAPES; sus grupos de investigación están catalogados en el Directorio elaborado por el Consejo Nacional para el Desarrollo Científico y Tecnológico –CNPQ- en el área de las ingenierías. Sus labores de investigación y desarrollo las ejecuta junto a otras organizaciones especializadas en el fomento de la investigación: para estas tareas cuenta con fondos del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación, a través de la Financiadora de Estudios y Proyectos –FINEP. Por lo general son proyectos que se efectúan en colaboración con instituciones académicas y empresas de fuerte base tecnológica. Sus acciones involucran a empresas regionales y nacionales, se establecen alianzas para promover intercambios de producción y transferencia de tecnologías con institutos de investigación de renombre a nivel nacional e internacional, y se asigna especial destaque al perfeccionamiento de sus cuadros.

El Hotel de Proyectos Innovadores –HPI-del SENAI-Paraná es una pre-incubadora de esa institución que incentiva la transformación de ideas de los alumnos más destacados y les provee de la orientación necesaria para alcanzar sus metas. Cede espacio físico y ayuda en la construcción de prototipos; como éste, existen otros ocho hoteles dispersos por el Estado. La pre incubadora alberga proyectos de alumnos y ex alumnos de SENAI. El HPI recibe recursos financieros y apoyos que fueron obtenidos en concursos nacionales convocados por el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación a través de su Programa Acción de Fomento a las incubadoras de empresas y parques tecnológicos coordinados por la Secretaría de Desarrollo Tecnológico –SETEC, así como actúa dentro del CNPQ.

Por otra parte, SENAI participa en muchos de los Parques Tecnológicos que operan en varios Estados brasileños. Por citar dos de los más recientes, aludiremos al Tecnopolo ubicado en el municipio de San Carlos (estado de Sao Paulo), donde la entidad actúa junto a las más prestigiosas universidades del país. La formación de este polo está directamente ligada a la asociación entre centros de investigación como EMBRAPA (Empresa Brasileña de Investigación Aplicada) y la red de parques tecnológicos del Estado de Sao Paulo, universidades públicas (Universidad de Sao Paulo, Universidad Federal de San Carlos, y Universidad de Campinas), además de grandes corporaciones instaladas en el área de influencia (Volkswagen, Electrolux, Faber Castell, etc.). Y SENAI también actúa en el Parque Tecnológico de Sao José dos Campos (estado de Sao Paulo); un emprendimiento que tiene como propósito principal fomentar el surgimiento, el crecimiento y la consolidación de empresas innovadoras, y que actúa en segmentos de elevada densidad tecnológica. El Centro de Tecnologías avanzadas y el Instituto de Innovación en Defensa del SENAI actúan dentro del Parque de las Universidades donde ya están instaladas una Facultad de Tecnología –FATEC-, la Universidad Federal de Sao Paulo, la Universidad Estatal de Sao Paulo, el Instituto Tecnológico de Aeronáutica –ITA-, entre otros emprendimientos. El Parque Tecnológico de Sao José dos Campos es el mayor polo tecnológico en el área aeronáutica y espacial de dicho país; de allí que se la denomine como el “tecnopolo aeroespacial brasileño”.

INTECAP. En Guatemala se presenta un caso notable de participación de una IFP en el esfuerzo de desarrollo científico, tecnológico e innovación. Este polo está integrado por las sedes de prestigiosas universidades nacionales como Rafael Landívar, del Valle de Guatemala y Mariano Gálvez; por centros de investigación como el Centro Guatemalteco de Investigación y Capacitación en la Caña de Azúcar –CENGICAÑA y el Instituto Privado de Investigación sobre Cambio Climático –ICC. En la Universidad Rafael Landívar se pueden seguir, además de otras carreras, una Licenciatura en Administración de Empresas y otra en Ciencias Agrícolas con énfasis en cultivos tropicales; la Universidad Mariano Gálvez imparte ingenierías en sistemas de información e industrial, y una tecnicatura superior en mecatrónica; la Universidad del Valle de Guatemala dicta carreras de ingeniería agrícola y pecuaria, y en tecnología industrial, además de técnicos en agricultura y en mecatrónica. Por su parte, CENGICAÑA, un emprendimiento privado financiado por ingenios azucareros de la región, apoya el avance tecnológico de la agroindustria azucarera y la productividad del cultivo de la caña de azúcar y sus derivados; sus programas están orientados a agrometeorología, análisis de productividad, manejo agronómico por ambiente, etc. Finalmente, ICC tiene programas de investigación en clima e Hidrología en ecosistemas, manejo integrado de cuencas, y gestión de riesgo de desastres.

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Foto: Cardiac pump. Autor Willie Heinz. IADB Photo Gallery

En ese contexto, INTECAP puso en operaciones en 2004 el Centro de Capacitación Santa Lucía Cotzumalguapa, Escuintla, que ocupa una superficie de casi 100.000 metros cuadrados, y es considerado un centro de referencia de nivel internacional. Es una unidad de vanguardia, de alta tecnología, equipado con maquinaria, equipo y herramientas de última generación para brindar a los participantes en programas de capacitación la formación y actualización de conocimientos acorde al avance de las tecnologías. La localización del Centro en esa región del país obedece a los proyectos de desarrollo industrial, educativo, salud, logística, entre otros, que desde la última década del siglo pasado se vienen impulsando a partir del dinamismo alcanzado a partir de la industria azucarera y ampliación de los puertos de la zona.

Se imparten cursos de técnicos de nivel medio (electricidad industrial, electrónica industrial, mecánica industrial, mantenimiento industrial, mecánica automotriz, mecánica diesel), de nivel superior (técnico en mecatrónica y automatización industrial, e instrumentación industrial), y de formación de jóvenes y adultos.

FORMACIÓN PROFESIONAL Y DESARROLLO INDUSTRIAL

Otro campo que ha tenido un progreso llamativo en las últimas décadas, ha sido el del acercamiento entre las políticas de desarrollo industrial y las diversas institucionalidades de la FP, sean éstas basadas en una IFP o en las labores conducidas desde los Ministerios de Trabajo. Se consignan más abajo algunas de las buenas prácticas acuñadas en estos años.

Micro, Pequeñas y Medianas Empresas en el istmo centroamericano y República Dominicana.

Las MIPYME son una parte importante de todas las economías en el ámbito de la región. Es bien sabido que más allá de su participación en el número de establecimientos, su alta heterogeneidad productiva hace que muy pocas de ellas estén conectadas en cadenas productivas y competitivas, y por tanto sus prácticas tienden a ser de baja productividad, reproducen condiciones laborales precarias y están en la economía informal.

Ese ciclo perverso puede ser atenuado o neutralizado con medidas que favorezcan mejores habilidades y competencias de los trabajadores, generación de prácticas formales en su inserción económica y una articulación con esquemas productivos formales de mayor competitividad.

Es en esa vía que la FP también juega un rol importante en la transición de la informalidad a la formalidad y por la que resultan claves las acciones de formación que abarcan a las MIPYME.

En algunos países de la subregión se advierten pasos dirigidos a articular de manera más fluida las acciones de las IFP con políticas nacionales en materia de la MIPYME. Lo importante de estas acciones radica no sólo en lo virtuoso de esta cooperación -de por sí beneficiosa para el desarrollo productivo de la mayoría de las unidades productivas- sino que las IFP participaron en todos los pasos del proceso: desde el diseño de esas políticas hasta su operación. Por lo general esas acciones están centradas en torno a la capacitación de los trabajadores de las MIPYME. De cualquier manera, debe apuntarse que son muy raras las ocasiones donde se apela a las IFP para asumir responsabilidades en temas que resultan críticos en los procesos de modernización y transformación de esas unidades productivas, a pesar de la capacidad y conocimiento disponible en las IFP; (a) la prestación de servicios de asistencia técnica y tecnológica por un lado; y (b) el desarrollo de servicios integrales de desarrollo empresarial para los gerentes y directivos de esas empresas. Este último asunto es sumamente relevante: los estudios y diagnósticos que se han efectuado sobre las MIPYME en la subregión –CEPAL, BID, Banco Mundial, ONUDI, GIS/GTZ, entre otros- advierten acerca de las carencias, debilidades e inadecuaciones de servicios de esta naturaleza.

Guatemala, desde el Viceministerio de Desarrollo de la Micro, Pequeña y Mediana Empresa, dependiente del Ministerio de Economía, se impulsó hace algunos años una Política Nacional de Desarrollo de la MIPYME; en ella se contemplaba una participación de INTECAP en los aspectos a la capacitación de los trabajadores de ese tipo de unidades productivas. Y otro tanto, en un programa específico del INTECAP, junto a esa cartera, donde se procuraba facilitar el acceso de esas empresas a las TIC.  En ese sentido se desarrollaron acciones en torno al diseño de metodologías de capacitación basados en TIC para MIPYME.

Costa Rica. Con el objetivo de fortalecer y desarrollar la competitividad de al menos 10.000 PYMES se puso en marcha el programa “PYME Accede” que promueve la adopción de tecnologías de la información por esas empresas; el programa procura un más fluido y barato acceso a servicios tecnológicos y contribuir a cerrar la brecha tecnológica. Fue en 2012 que se constituyó una alianza estratégica entre el Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC), Microsoft de Costa Rica, y la propia Presidencia de la República. El INA fue convocado a este emprendimiento por ser considerado un actor clave en la materia y en quien se descansará para proveer el acompañamiento técnico necesario.

Honduras. En los primeros años de este siglo, INFOP emprendió labores junto con la Asociación Hondureña de Maquiladores a través del Programa de Capacitación Integral para la Competitividad –PROCINCO- destinado a capacitar personal operario, mandos medios y niveles gerenciales de esas empresas.

República Dominicana. La actuación y protagonismo de INFOTEP en el campo del desarrollo industrial y las MIPYMES se advierte en dos ámbitos complementarios. Por un lado, la entidad está asociada a dos de los organismos que actúan en la materia: lo hace con un asiento en el Consejo Nacional de Promoción y Apoyo a la Micro, Pequeña y Mediana Empresa, desde su creación en 2008 y con otro en el Consejo Directivo de PROINDUSTRIA, órgano encargado de proponer e impulsar las políticas de desarrollo y modernización del sector industrial del país y creado por ley en 2007.

En materia de MIPYMES, INFOTEP y COMIPYME tienen un mandato explícito de trabajo conjunto a partir de lo fijado en el Plan Nacional de Competitividad Sistémica, en particular su Programa para el Fortalecimiento de la Gestión Empresarial. A INFOTEP se le asigna responsabilidad de canalizar cada vez mayores apoyos canalizándolos en el desarrollo del capital laboral de las MIPYMES, así como de los conocimientos y habilidades necesarias para incrementar la productividad y competitividad de las empresas.

Lo que se procura con esta alianza estratégica de organismos del sector público, que se suman a los del sector privado, es mejorar la productividad y competitividad de las empresas de los diversos sectores económicos, garantizando el cumplimiento de estándares internacionales de calidad; y, en última instancia, vinculando los programas de formación al apoyo económico de los emprendimientos productivos. El ordenamiento de estos programas gira en torno a la mejora del posicionamiento de la competitividad de los sectores productivos y los clusters estratégicos en la cadena de valor tal como lo fija el Plan Nacional de Competitividad: el turismo, el cluster de agronegocios, el de manufacturas (en especial, calzado y textil/confecciones), el de la construcción y la vivienda, los clusters exportadores y las zonas francas entre otros.

Reindustrialización en Argentina. A raíz de la superación de la crisis económica del 2001/2002, el Ministerio de Trabajo Empleo y Seguridad Social intervino de manera maciza en materia de FP. Y en particular, participó desde sus incumbencias en el proceso de “reindustrialización” de la economía. A las alianzas establecidas con el Ministerio de Industria, que se consagraron después de años de trabajo conjunto, con la adopción de los Planes Estratégicos aludidos más arriba,  desde el MTESS se fortalecieron las acciones de formación de aquellos sectores industriales que el Estado fijó como prioritarios; se puso especial énfasis en la modernización técnico pedagógica y física de la red de centros de capacitación y en el financiamiento de las acciones, en el diseño de nuevas fórmulas de intervención –programas de FP estructurados en torno a sectores económicos específicos y a cadenas de valor.

Una de las experiencias más notables fue conducida junto a un “nuevo” actor: el Instituto Nacional de Tecnología Industrial –INTI, dependiente del Ministerio de Industrias. En la actualidad, este organismo es un referente en la materia en el país; contribuyó de manera decisiva a explorar y concretar las prácticas de la FP en un abordaje novedoso cual es el de considerar a la FP como un componente de los procesos de transferencia tecnológica a las unidades productivas. Se considera a la formación, junto al extensionismo industrial, y a otras medidas técnicas y de gestión, como los elementos que desde esa entidad se impulsan para lograr un incremento de la productividad de las empresas. Más aun, la FP se constituye en un factor decisivo en todo lo atinente a consolidar los procesos de innovación y cambio tecnológico, sobre todo en el desarrollo de los recursos humanos y la difusión de tecnologías en las unidades productivas del sector industrial. Las experiencias concretadas en el sector textil, indumentaria, calzado, curtiembre, alimentos son la mejor ilustración de lo que se viene señalando.

Alianzas estratégicas en Brasil. Entre los diversos acuerdos que SENAI viene ejecutando con ministerios y agencias comprometidas con el desarrollo productivo en general, y el industrial en particular, se aludirá brevemente a los celebrados con la Agencia Brasileña de Desarrollo Industrial –ABDI. Ambos organismos vienen promoviendo un intercambio técnico-científico y educacional, así como la ampliación del conocimiento en el sector por medio de la participación conjunta en proyectos, estudios, seminarios, visitas técnicas e iniciativas de FP. Estas acciones están destinadas a ampliar y diversificar el desarrollo de la capacitación profesional en todos los niveles –trabajadores, supervisores, técnicos, gerenciales y directivos en el ámbito de las industrias del país. Se han suscrito acuerdos globales y en cada uno de los Estados del Brasil; en cada uno de ellos se pone un énfasis distinto en cuanto a los programas a desarrollar; se lo hace de acuerdo a las circunstancias y requerimientos. Así, puede comentarse la experiencia del estado de Rondonia, donde la Federación de Industrias local, ABDI y SENAI promueven una mayor articulación de las empresas entre sí, para lograr que se retengan en la región importantes recursos financieros volcados por el Estado brasileño en torno al Programa de Aceleración del Crecimiento –PAC; de esta forma fortalecen la capacidad a las empresas locales para atender las exigencias de mano de obra y de calidad de los productos que formulan las grandes empresas constructoras.

Además de los arreglos establecidos a nivel de los Estados, los esfuerzos también están encaminados a dar respuesta a nivel de todos los sectores de la industria. Así, mediante labores conjuntas se busca establecer los contextos actuales y futuros para las ocupaciones de la industria en dimensiones como los mercados de empleo, la difusión tecnológica, la organización productiva, los nuevos perfiles ocupacionales y las competencias laborales. De manera conjunta trazan un mapa de las necesidades de recursos humanos de nivel técnico en los sectores industriales prioritarios con un horizonte de diez años. Operan desde el sector textil e indumentaria hasta los plásticos, pasando por la química, petroquímica, construcción, nanotecnología, cuero, calzado…; en fin, atienden todo el espectro del aparato productivo industrial mediante acciones de FP, y también la prestación de servicios tecnológicos: de procesos productivos y asistencia técnica, información tecnológica, certificación y control de calidad de procesos y productos, innovación y desarrollo tecnológico en general.

* Pedro Daniel Weinberg es Profesor Titular de la Cátedra Manuel Belgrano de Educación y Trabajo, Universidad Nacional de San Martín (Argentina).

 

BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTARIA

 

Acuerdo Nacional, Perú

 

Pessoa de Matos, Marcelo et.al (2011). Apoyando a las pymes: Políticas de fomento en América Latina y el Caribe. Santiago: CEPAL

 

Plan Estratégico Industrial 2020, Argentina

 

Plan Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación “Argentina Innovadora 2020”

 

Política Nacional de Desarrollo de la MIPYME con INTECAP. Guatemala, Viceministerio de Desarrollo de la Micro, Pequeña y Mediana Empresa. Ministerio de Economía

 

Programa de Aceleración al Crecimiento. Brasil

 

Weinberg, Pedro Daniel (1999). “La Formación en América Latina y el Caribe a Finales del Milenio” en Boletim Técnico do Senac, v. 25, n. 2, p. 3-17.

 

PUBLICACIONES RELACIONADAS DISPONIBLES EN RedEtis

 

Centro de Estudios Públicos (2014). Trayectorias Educacionales e Inserción Laboral en la Enseñanza Media Técnico Profesional. Santiago: CEP

 

UNESCO (2011). Recorridos Nacionales. Rumbo a la educación para el desarrollo sostenible. París: Unesco.

 

Unesco-Unevoc (2013). Revisando las tendencias mundiales de la FTP. Bonn: Unesco-Unevoc.

 

PROGRAMAS Y EXPERIENCIAS DISPONIBLES EN RedEtis
► Argentina. Saberes para Sumar

 

► Chile. Programa Técnicos para Chile

 

► Chile. Programa Aprendices

 

► México. Programa de Apoyo a la Capacitación y el Empleo (PACE)

 

► Nicaragua. Desarrollo de Competencias Laborales

 

► Panamá. Capacitación y Formación del Capital Humano

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